|
|
|
تأملی در مفهوم تمرکز زدائی و فدراليسم، حسن شريعتمداريمقاله حاضر تلاشی است در زمينه روشمند نمودن بحث مربوط به لزوم و ضرورت تاسيس جمهوری فدرال در ايران که به ويژگی های نظام فدرال نيز پرداخته است. در ضميمه مقاله، مصوبات سازمان ملل در مورد مسائل اقوام و اقليت ها آمده است تأملی در مفهوم تمرکز زدائی و فدراليسم مقدمه متاسفانه انديشمندان ما به مباحث مهمی همچون عدم تمرکز و نظام فدرال کمتر به مثابه مباحثی مستقل و از ديدگاه تعميق دموکراسی ‘ اداره خوب حکومت ‘ توسعه موزون و پايدار‘ تضمين بيشتربرای برخورداری از حقوق شهروندی وبرابری فرصتها‘ عدالت اجتماعی و کاهش فقر پرداخته اند . محور اصلی بحث آنان از مخالف و موافق مسائل قومی آنهم عمدتا از ديدگاه ايدئولوژيک چپ ويا ناسيوناليستی بوده است . تحقيق در زمينه تأسيس يک نظام فدرال مبتنی بر دموکراسی پارلمانی و حقوق بشربر مبنای آراء شهروندان آزاد و يا دستيابی به درجاتی از عدم تمرکز در نظامهای سياسی موجود از لحاظ روش ‘ موضوع و نتايج حاصله آن از مسأله حقوق اقوام و اقليتها جدا است و موضوع بررسی آن گستره جغرافيائی کشور و همه شهروندان آنست . بررسی مسأله اقوام و علل پايمالی حقوق اقليتها و روشهای ويژه رفع ستم از آنان در اين مقوله جای ويژه ئی را بخود اختصاص نميدهد و فقط تا جائيکه مستقيما به اين مباحث ارتباط داشته باشد مورد بررسی قرار ميگيرد . نوع رابطه اين دو مقوله به يکديگر از نوع روابط علت و معلولی نيست . چون دريک دموکراسی فدرال سياست آموزشی ‘ فرهنگی و مالی و اقتصادی در هر ايالت عضو مستقلا تعيين ميشود بنا بر اين آن دسته از اقوام و مليتها که به نسبت کل جمعيت کشور اقليت محسوب ميشوند و در ايالت خود در اکثريتند ‘ در صورت وجود يک نظام مبتنی بر دموکراسی پارلمانی در چهارچوب قانون اساسی کشور نسبت به سياست آموزشی ‘ فرهنگی ‘ زبان ‘ اقتصاد محلی و غيره خود مختار خواهند بود بنابر اين در چنين نظامی مسائل قومی نيز راه حل صحيح خود را خواهديافت ولی کماکان بايد اين توجه را داشت که طبيعت بررسی در زمينه لزوم يا عدم لزوم تأسيس يک نظام فدرال از سرشتی ديگر است . زمينه اين بررسی استفاده از روشهای علمی ‘ تجربيات جهانی ‘ واقعيات موجود در ايران معاصر و هدف آن توزيع متقارن و متناسب قدرت حکومت ‘ توزيع اقتدار بوروکراتيک از مرکز به سطح کشور ‘ امکان حکومت خوب با تقسيم حکومت مرکزی به واحدهای خودمختار کوچکتر ‘ تحويل سرويس بهتر و مبتنی بر نيازهای واقعی مردم هر محل ‘ايجاد روند توسعه موزون و پايدار و همه جانبه و ايجاد امکان مشارکت موثر و بيشتر برای شهروندان ‘ کنترل مؤثر نظام بوروکراتيک و قدرت سياسی وايجاد دولت پاسخگو و در نتيجه تضمين بيشتر حقوق شهروندی و امکان دسترسی کمابيش يکسان به فرصتها برای همه شهروندان اعم از مرکز نشين و حاشيه نشين و افزايش کارآيی نظام سياسی و رشد درجه عدالت اجتماعی و در نتيجه ايجاد وفاق ملی بر اساس حقوق شهروندی ميباشد . فرض اصلی برای امکان ايجاد يک دموکراسی فدرال ‘ امکان ايجاد يک دموکراسی پارلمانی در کشورميباشد . در حقيقت گسترش دموکراسی پارلمانی به يک نظام فدرال ‘ برای دستيابی به اهدافی است که در يک دموکراسی پارلمانی با ساخت متمرکز قدرت دستيابی به آنان کمتر ممکن است ويا ممکن نيست . نکته مهم ديگر عنايت به تفاوتهای موجود بين ايجاد يک فدراسيون جديد متشکل از واحدهای سياسی مجزا و مستقل و تبديل يک واحد سياسی موجود با نظام حکومتی متمرکز به نظام فدرال است . درحالت اول چند واحد مستقل سياسی که هر کدام خود حکومتی با تأسيسات لازم ودستگاه های سياسی ‘ مالی و اداری جا افتاده هستند صرفا برای رسيدن به اهدافی که برای هر يک جداگانه قابل حصول نيست ‘ گرد هم می آيند و با تنظيم يک قرارداد ( در شکل " قانون اساسی " ) مقداری از اختيارات خود رابه حکومت مرکزی واگذار مينمايند . بنابر اين از لحاظ حقوقی اين قرارداد قراردادی بين چند حکومت مستقل است و حکومت مرکزی در درجه نخست مظهر اراده ملی و جمعی شهروندان نبوده و شهروندان هر يک از واحدهای سياسی ‘ باصطلاح نه اصالتا که وکالتا و از طريق
حکومتهايشان به حکومت مرکزی پيوند می يابند . يعنی هر واحدسياسی که خود دارای حاکميت ملی مستقل و پيشينی است داوطلبانه برای پيوستن به اتحاد جديد از مقداری از اين حاکميت بنفع ايجاد حکومت فدرال صرف نظر ميکند ولی کماکان در محدوده قرارداد جمعی ( يعنی قانون اساسی فدرال) حاکميت ملی مستقل خود را حفظ ميکند. در همه نظامهای سياسی مبتنی به دموکراسي‘ حاکميت ملی در سطح افقی بين سه قوه مقننه ‘ مجريه و قضائيه توزيع ميشود بدون اينکه تجزيه شود . در نظام فدرال در فرآيند ناشی از روند تمرکززدائی يک نظام متمرکز در حقيقت حاکميت ملی در سطح عمودی نيز بين ايالات مختلف توزيع ميشود بدون اينکه به حاکميت های جزئی تجزيه شود. جالب توجه اينکه در کمتر قانون اساسی فدرال حق جدائی برای ايالات عضو در نظر گرفته شده است حتی اگر آن کشورها اتحاد کشورهای از پيش مستقل باشند. دليل سوم مالکيت مشاع شهروندان نسبت به دارائيهای عمومی و منابع زيرزمينی و خاک هر مملکت است . بنا بر اين اصل نيز هيچ توافقی خارج از اراده همگانی ساکنان يک مملکت در انتقال اين موارد به ديگران و يا به بخشی از ساکنان همان کشور معتبر نميباشد و هيچ بخشی از شهروندان يک مملکت ادعای استيلاء و مالکيت بر پاره ئی از خاک و يا ثروتهای ملی آن مملکت را مستقل از بقيه ساکنين آن مملکت نميتواند داشته باشد. نکته ديگر اينکه در مورد اول يعنی ايجاد يک فدراسيون از واحدهای سياسی مستقل موجود‘ انعقاد قرارداد به معنی اراده بر اجرای فوری و در بيشتر مواقع همراه با امکان اجرای فوری آنست . زيرا هر واحد خود جداگانه همه وظائف حکومتی را مستقل از حکومت مرکزی و قبل از تاسيس آن انجام ميدهد . وظيفه حکومت مرکزی هماهنگی آنان در راه حصول به اهداف مشترک جديد است . فقط حصول به اهداف مشترک است که بصورت يک فرآيند باقی ميماند که نيل به آن ممکن است مرحله ئی بوده و مبتنی بر طرح کارشناسانه باشد . بقيه وظائف حکومتی از فردای قرارداد مانند قبل از آن قابل انجام است . در فرض دوم يعنی تبديل يک حکومت متمرکز به يک نظام فدرال و يا غير متمرکز قضيه درست بر عکس است . هيچ يک از واحدهای سياسی جديد از پيش ارگانهای لازم را برای يک حکومت خودمختار ندارد . دستگاه اداری همه از کارمندان رتبه پائين تر که به مسؤوليت در مقابل مافوق خوگرفته اند و مسؤوليت مستقل نداشته اند تشکيل شده . نظام سلسله مراتبی جا نيافتاده و منابع مالی بايد به تدريج ايجاد و تقويت شود . دستگاه قانونگذاری در سطح محلی وجود نداشته و محاکم قضائی و ضابطين آنها وظائف جديد را نميدانند . مرکز نيز تجربه ئی در اين شيوه حکومت غير متمرکز و خودمختارندارد . بنا بر اين انجام يک باره چنين تحول وسيعی غير ممکن است . امکان اجرای سياسی ‘ حقوقی و اداری و مالی آنچه در قانون اساسی ها معمولا بطور کلی و مجمل پيش بينی ميشود مستلزم طرح و تصويب بسياری از قوانين عادی ‘ مصوبات دولتی و بخشنامه های اداری و تغييرات اداری و سازمانی در مرکز است . سپس ايجاد همه نهادهای لازم در حکومتهای محلی به انضمام پيش بينی منابع مالی کافی و کادر لازم و قوانين محلی و نظام سلسله مراتبی دولت محلی و همه آنچه که برای يک حکومت خوب و موثر و کارا لازم است . همه اين کارها نيز بايد در چهارچوب يک حکومت محلی و بر مبنای دموکراسی صورت گيرد که خود زمان زيادی لازم دارد. بنا بر اين تبديل يک نظام متمرکز به يک حکومت فدرال لزوما و بايد در طی يک پروسه تدريجی صورت در کشورهائی که حکومت مرکزی اين رفرم اساسی را از بالا و با اراده ايجابی خود انجام ميدهد ‘ زمان کافی برای انجام مطالعه شده و زمانبندی شده آن را دارد . در نتيجه در عمل با اشکالات کمتری مواجه ميشود. متأسفانه در اغلب موارد اين کار در اثر سرسختی صاحبان قدرت در انجام اصلاحات بموقع حالت بحرانی بخود ميگيرد .حکومت نه با تدبيری ناشی از اراده خود بلکه با تمکين ناخواسته به اراده حاد گريز از مرکز گروههای افراطی قومی به آن تن ميدهد . يا احيانا سرنگون ميشود و در قانون اساسی نوين ، نظام فدرال انتخاب ميشود . در چنين مواردی اغلب زمان لازم برای اجرای مرحله ئی گذار از نظام متمرکز به نظام فدرال در دسترس نيست و فشار از پائين بقدريست که بر آوردن مطالبات فوری کوچه و خيابان بر هر طرح کارشناسانه و هدفمندی اولويت عملی مييابد. بديهيست که نتيجه چنين کاری ناقص و حکومتهای محلی ناکارآمد خواهند بود . چون امکانات عملی آنها با توقعات يکباره و حاد مردم در ايالات مختلف که ناگهان امکان تجلی يافته اند مطابقت ندارد ‘ امکان تعطيل عملی بسياری از موارد ييش بينی شده در قانون اساسی و يا انجام ناقص آن و يا باز گشت سريع حکومت مرکزی در اولين فرصت بدست آمده به نظام تاريخی متمرکز و يا خطر تنش های قومی خطرناک وجود دارد . آنچه به تاکيد نياز دارد اين مسأله است که در نظام فدرال مدرن هيچ حقوق ويژه ئی به ايالتی به صرف اينکه ان ايالت اکثريت ساکنا نش از قوم خاصی ميباشند تعلق نميگيرد و خود مختاری ايالتهای گوناگون همه به يکسان و در يک محتوا ميباشد . همه ساکنان آن استان به هر قوم و نژادی که تعلق داشته باشند ‘ اعم از اينکه در استانی که به سر ميبرند متعلق به اکثريت يا اقليت باشند به يکسان و مساوی با ديگر ساکنان آن استان است که حقوق و وظايف شهروندی کامل خود را دارند. بنا بر اين همان طور که حقوق اقليتها در سطح مملکت بوسيله يک نظام دموکراتيک و فدرال حفظ بنا بر اين هيچ ايالت حق ممانعت از اسکان ‘ اشتغال ‘ ازدواج ‘ سرمايه گذاری ‘ تحصيل ‘ فعاليت مذهبی ‘ اجتماعی ‘ فرهنگی و سياسی , آموزش و تکلم به زبان مادری از ساکنان متعلق به اقليت قومی ‘ زبانی ‘ فرهنگی و مذهبی ساکن در خود را ندارد . با توضيحاتی که داده شده اين نکته روشن ميشود که حفظ حقوق اقليتها در يک نظام فدرال يک ارتباط پيچيده ساختاريست که عرصه آن همه ايالات کشور است . علاوه بر مسائل موجود مربوط به اقليت ها در سطح بزرگ ملی اين مساله در هر ايالت نيز با تغيير مکان اقليت و اکثريت بايد بنحوی ساختاری و نهادينه رعايت شود . همانطور که هيچ نظام مبتنی بر دموکراسی فقط در سايه داشتن فرم يک حکومت دموکراتيک و ساختارهای آن همه مسائل مربوط به رعايت حقوق بشر را در جامعه حل نميکند وسطح رعايت حقوق بشر در هر جامعه علاوه بر وجود فرم حکومت دموکراتيک و حاکميت قانون در آن مربوط به وجود بسياری از شرائط از جمله وجود فرهنگ دموکراتيک در آن جامعه است ‘ همچنين نيز نظام فدرال هر چند ساختار مناسب و لازمی برای رعايت حقوق اقليتهای قومی است ولی در نهايت سطح رعايت اين حقوق علاوه بر نهادينه شدن و کارآمد بودن نظام فدرال مربوط به وجود فرهنگ دموکراتيک و تسامح جمعی و هم چنين تا اندازه زيادی امکانات مادی کافی است . در حقيقت هدف اساسی از يک حکومت فدرال رسيدن به " حکومت خوب " است . متأسفانه در مقدمه يک مقاله بيش از اين نميتوان به موضوعات متنوع گفته شده در فوق پرداخت و بسياری نکات ديگر نيز وجود داردکه مجال گشودن آنها در اين سطور محدود نيست . بر نويسنده مانند روز روشن است که اين فشردگی مطلب که خود بعلت پيوندش با تعلقات مسلکی و تنشهای قومی سخت حساس و حساسيت بر انگيز است بر ابهام مطلب در بسياری از اذهان که ارزش داورندخواهد افزود و حساسيت هائی را از هر دو سوی مسأله بر خواهد انگيخت ولی اگر اين مقاله که بهيچ وجه نويسنده ادعای کمال آن را ندارد و به نواقص آن واقف و معترف است فقط اين و ظيفه را اندکی به انجام رساند که طرز اداره نوين مملکت را که در ذهنيت بسياری ازما بسختی با حقوق اقوام و اقليتها در هم تنيده اند در فاصله ئی منطقی با آن قرار دهد ‘ بيگمان گره بزرگی را از اين انبوه گرههای کور گشوده شده است .
بخش نخست: ويژ گيهای سيستم فدرا ل الف :تقسيم نظامهای سياسی بر اساس درجه تمرکز زدائی در آنان اصولا اقدام به تغيير در درجه تمرکز يک نظام سياسی از لحاظ انگيزه عمل ميتواند ناشی از فشار از پائين و يا ابتکار عمل از بالا و يا تلفيقی از هر دو عامل باشد . امروزه هيچ نظام سياسی کاملا متمرکزی وجود ندارد ‘ هر حکومت متمرکز حداقل و تحت تأثير روشهای مديريت کارها را بين وزارت خانه های گوناگون تقسيم کرده و کشور نيز به استانهای چندی تقسيم شده است و به اين ترتيب در عقب افتاده ترين نظامهای سياسی جهان نيز جهت حرکت تاريخی رو به خروج از فشردگی و تمرکز است . در سالهای اخير در اغلب کشورهای آسيائی ‘ آمريکای لاتين و آفريقا حرکت از قدرت متمرکز به تفويض بخشهائی از قدرت به ايالات بجشم ميخورد و بخصوص از 1970ميلادی به اينسو اين حرکت شتاب بيشتری يافته است . جدول 1. ساختار حکومت : قرن بيستم و بيست و يکم قرن بيست و يکم قرن بيستم ضرورت گذار کشورهای اروپای شرقی و شوروی سابق به حکومت مبتنی بر دموکراسی و لزوم اصلاحات در کشورهای آمريکای لاتين و ممالک آفريقائی و آسيائی ، موجب تغيير در ساختار حکومتها از بشدت متمرکز به محلی يا گلوبال شده است . شاه در جدول فوق تفاوتهای اساسی بين نظامهای متمرکز و غيرمتمرکز را نشان داده است . گروه کار تمرکززدائی بانک جهانی ، عدم تمرکز را " انتقال مرجعيت و مسؤوليت مسائل اجتماعی از حکومت مرکزی به تشکيلات دولتی رده پائينتر و يا تشکيلات نيمه دولتی و يا بخش خصوصی " تعريف ميکند. کتاب مرجع عدم تمرکز و توسعه محلی تعريف سازمان ملل را از عدم تمرکز برميگزيند:
همانطور که ذکر شد ، برای اصلاحات مختلف در يک حکومت متمرکز بايد استراتژی و طرح و نقشه کارشناسانه داشت . نتيجه حرکت بسمت يک نظام غيرمتمرکز هميشه ودرهر شرايطی مثبت نخواهد بود . در هنگام طراحی استراتژی اصلاحات تمرکززدائی ، قانونگذاران و طراحان نبايد فقط به مزايای ناشی از عدم تمرکزتوجه داشته باشند‘ بلکه بايد آمادگی سياسی کشور ، ظرفيتهای مرکزی و محلی ، سطح و قابليت سازمانها و سطح امکانات حکومتهای محلی را همراه با بسياری از مسائل ديگر در نظربگيرند. گروه کار تمرکززدائی بانک جهانی ، پيش شرطهای زيررا برای يک تمرکززدائی موفق برميشمرد: * چهارچوب تمرکززدائی بايد آنگونه باشد که در حکومتهای محلی مقامات مالی و اقتصادی قادر به انجام وظائف خود در ارائه خدمات باشند و سياستمداران محلی از عهده هزينه عملی کردن تصميمات خود در ايفای به وعده هائی که ميدهند برآيند . * برای اينکه تصميمات موجه باشند ، واحد محلی بايد هزينه خدمات ، روشهای مختلف ارائه خدمات ومنابع مالی قابل حصول و مأخذ وصول آنرا بدانند. * بايد مکانيسمی وجود داشته باشد که جامعه بتواند اولويتهای مورد تقاضای خود را به سياستمداران منتقل کند ، اين کار در مردم حس مشارکت را تقويت مينمايد. * بايد يک سيستم پاسخگوئی وجود داشته باشد که با اطلاع رسانی شفاف مردم را درجريان بگذارد. اين کار به جامعه اجازه نظارت و عکس العمل نسبت به کارهای حکومت محلی را ميدهد . در اين صورت سياستمداران و مأمورين محلی وادار به قبول مسؤوليت در قبال اقدامات خود خواهند شد .
بانک توسعه آسيا در گزارش خود عوامل جديد ديگری را که باعث شتاب يافتن و ضرورت پيدا کردن اين روند در کشورهای آسيائی گرديده است برميشمرد. يکی از اين عوامل پديده جهانی شدن است که سطح آگاهی اجتماعی و توقعات مردم را بالا برده و خواست و امکانات بيشتری برای شرکت مردم در امر حاکميت فراهم آورده است . عامل ديگر اثر مجموعه تغييراتی است که در طی بيست سال اخير در نوع رفرمهای اقتصادی داده شده و اين اصلاحات عموما در جهت ليبرال سازی اقتصاد و غير دولتی کردن بنگاههای اقتصادی و مالی بوده است . اين تغييرات اصلاحی ‘ سطح جديدی از انتظارات را از حکومتهای مرکزی در ارائه خدمات بيشتر به جامعه فراهم آورده است که پاسخ به اين نيازها بدون بازنگری در نظام سياسی به منظور افزايش ظرفيت ارائه خدمات ممکن نميباشد. در پاسخ به اين نيازها هر يک از نظامهای متمرکز برحسب درک از موقعيت ويژه خود به تراکم زدائی و يا تمرکز زدائی در نظام سياسی موجود دست زده اند و يا اساسا به سمت طراحی تعبيه نظام فدرال روی آورده اند ويا مخلوطی از هر کدام را با ديگری برای کشور خود مناسبتر يافته اند . با وجود دشواری نظری و عملی در مرزگزاری قطعی هر کدام از روشهای ذکر شده سعی می نمائيم تفاوتهای اساسی اين سه را تعيين نمائيم. 1- تراکم زدائی از نظام متمرکز سياسي تراکم زدايی در يک نظام سياسی متمرکز به معنی تعيين نمايندگان قدرت مرکزی در سطوح محلی است که به تنظيم روابط حکومت و اداره امور در محدوده ماموريت خود ميپردازند. قوه مجريه مرکزی اختيارات اين مامورين محلی را تعيين ميکند و بنا برخواست و تشخيص خود ميتواند آنرا افزايش ويا کاهش دهد. هر چه اختيارات مامورين محلی بيشتر باشد درجه تراکم زدائی فزونتر است . در يک نظام دموکراسی پارلماني،اين روش اداره مملکت حد اکثر تمرکز ممکن است وبنا به حدود اختيارات مامورين محلی درجه تراکم اين تمرکز فرق ميکند . در حقيقت رئيس قوه مجريه با تشخيص خود و يا مشورت با دستيارانش و صدور فرامين دولتی که همطراز با قانون ميباشند از طريق نمايندگان محلی دولت مرکزی و يا مستقيما و يا بواسطه و کنترل آنان حکمرانی ميکنند . دولت حدود اختيارات مامورين محلی را خود تعيين نموده و بنا به سياست دولت آنرا کم و زياد مينمايد . 2- نظام سياسی غير متمرکز برخلاف تراکم زدائی که تمامی قدرت همچنان در دست حکام مرکزی است و مامورين محلی کارگزاران حکومت مرکزی ميباشند ، حکومت غير متمرکز با انتقال بخش و يا بخشهائی از قدرت از حکومت مرکزی يا نمايندکان محلی آن به نمايندگان مردم در واحدهای محلی و يا نهادهای ناشی از آنان تعريف ميشود، بطوريکه در محدوده قدرت انتقال داده شده و اختيارات و مسؤوليتهای ناشی از آن ، نمايندگان محلی و يا نهادهای محلی خود اقتدار لازم را در تدبير و تنفيذ آن بخش از قدرت حکومت در محدوده جغرافيائی خود داشته و در حدود وظائف و اختيارات خود به قوه مجريه مرکزی پاسخگو نبوده و مستقل و خودمختار ميباشند . در حکومت غير متمرکز اين تفويض قدرت از مرکز به نمايندگان و يا نهادهای محلی از طريق وضع قوانين عادی در مجلس و قوه مقننه صورت ميگيرد. 3- نظام فدرال مهمترين تفاوت ماهوی بين يک نظام فدرال و نظام غيرمتمرکز در اينست که در يک نظام فدرال خودمختاری ايالتهای تشکيل دهنده يک نظام از طريق تصريح به وجود ، حدود جغرافيائی و حقوق آنها در قانون اساسی تضمين ميشود و نظام مرکزی که قدرت خود را در درجه اول از مردم کسب نموده است بالتبع قدرتش محصول قدرت تک تک ايالات عضو ميباشد ، ولی در يک نظام غير متمرکز فقط بخشهائی از قدرت بوسيله قوانين عادی به واحدهای محلی داده ميشود و از نظر حقوقی در نظام غير متمرکز کنترل تمامی قدرت همچنان در حيطه حکومت مرکزی است و علاوه بر اين موضوع دولت مرکزی به تنهائی نماد حاکميت ملی ميباشد. در صورتی که در نظام فدرال قدرت مرکزی حاصل جمع قدرت ايالات فدرال ميباشد و حاکميت ملی نيز با توجه به تفاوتهائی که در مقدمه گفته شد در مواردی نتيجه اتحاد حاکميت های مستقل و جداگانه و در نتيجه نماد اتحاد ايالات مختلف است و درموارد ديگری با وجود اينکه نماد ملتی يک پارچه است ولی به اراده ملی آنان و طبق قراردادی جمعی بنام قانون اساسی در سطح ايالاتی که وجود آنها بوسيله عموم ملت برسميت شناخته شده است بطور يکسان توزيع گرديده است ولی تجزيه نشده و همچنان يکپارچه ميباشد . مضافا در يک نظام فدرال هر يک از ايالات خود يک حکومت محلی ميباشند که قوه مجريه ، مقننه و قضائيه خود را دارند و در چهارچوب قانون اساسی مرکزی خودمختاری آنان تضمين شده و نحوه حکومت در محدوده جغرافيائی هر ايالت را قانون اساسی آن ايالت تعيين مينمايد که البته تضادی با قانون اساسی مرکزی ندارد . نتيجتا ميتوان چنين گفت که مشخصه اصلی تمايز بين نظام فدرال و غير متمرکز شکل گيری حکومتهای محلی و شرکت آنها در تنظيم قانون اساسی مرکزی بر اساس خواست مشترک آنان است . اين شرکت به تناسب جمعيت هر واحد حکومت فدرال نيست ، بلکه برخورداری هر ايالت از حقوق مساوی با ديگر ايالتها و تشکيل حکومت محلی خود مختار و حق مساوی آنان با يکديگر برای تنظيم و تغيير قانون اساسی از اصول پايه ئی يک نظام فدرال ميباشد. يک نظام غير متمرکز و يا متمرکز نيزميتواند با اصلاح قانون اساسی خود به يک نظام فدرال تبديل شود و اين همان فرآيند نوينی است که اغلب نظامهای سياسی در دو دهه اخير به آن سمت ميروند. ب: مشخصات اصلی بک سيستم فدرال مشخصات اصلی يک سيستم فدرال اعم از اينکه اين نظام ناشی از يک اتحاد فدرال بين واحدهای سياسی مستقل بوده و يا از طريق توزيع شاخصه های اساسی قدرت در يک نظام متمرکز بوجود آمده باشد از قرار زير است : 1- حکومت قانون در تاسيس يک نظام فدرال روابط غير منظم و آنارشيک بين واحدهای سياسی موضوع حکومت فدرال با حکومت قوانين فدرال که از طريق تاسيس و يا پذيرش نهادهای مشترک و سراسری تضمين شده است ، جايگزين ميشود. بنا بر اين در حوزه تعريف شده ، قوانين فدرال به قوانين محلی تقدم و نسبت به آنان ارجحيت دارند و در مقام تعارض فقط قوانين فدرال معتبر ميباشند. 2- اجرای قانون به منظور ضمانت اجرای قوانين فدرال ، نهادهای سراسری و مشترک شامل نهادهای مجری قانون چون پليس فدرال ، و دادگاههای فدرال که نيروهای اجرائی مستقل خود را دارند بوجود ميايند. 3 – شمول اعمال قانون 4- استقلال نهادهای قانون گذاری و سياستگذاری فدرال حکومت فدرال فرآيند مستقل قانون گذاری خود را دارد و اين فرآيند مستقل از فرآيند قانون گذاری در ايالات عضو ميباشد. قوانين مصوب در پارلمان حکومت فدرال احتياج به تصويب مجدد در پارلمانهای محلی ندارند. دولتهای محلی ملزم به اطاعت از قوانين فدرال ميباشند. 5- دموکراسي نهادهای مشترک و سراسری حکومت فدرال و نهادهای محلی حکومتهای ايالات عضو همه مبتنی بر قواعد دموکراتيک بوده و مشروعيت آنان ناشی از رأی مردم است . 6- بر شمردن اختيارات و وظائف دولت فدرال در قانون اساسي نهادهای مشترک و سراسری مسؤول اجرای سياستهای مشترک ميباشند . سياستهائی که صرفا در حوزه رتق و فتق امور مشترک ايالات عضو ميباشد . اداره بقيه امور به عهده حکومتهای محلی است . ج:فرآيند حرکت بسوی نظام فدرال و پروژه اجرای آن حال که تفاوتهای بسيار اساسی بين حکومت متمرکز و غير متمرکز از يک سو و از سوی ديگر تفاوت آنها را با يک نظام فدرال ديديم بهتر ميتوانيم تأييد کنيم که حرکت از يک نظام متمرکز به يک نظام غير متمرکز و يا فدرال کار آسانی نيست و علاوه بر اراده دموکراتيک جمعی که بوسيله يک رفراندم عمومی و يا اصلاحات قانونی و يا تأسيس قانون اساسی جديد به آن پشتوانه مشروعيت لازم را ميبخشد، بايد همراه با سنجش توان مالی ، تأمين کادر اداری و بستر فرهنگی مناسب با آن باشد و گرنه نتيجه عکس خواهد داشت . اين فرآيند را در کليت خود تمرکز زدائی و در سطح اجرائی يعنی بعنوان پروژه ئی ملی ، پروژه اجرائی عدم تمرکز ( در اينجا اعم از حکومت غير متمرکز و يا فدرال ) مينامند. عدم تمرکز در معنای اعم آن يک فرآيند طولانی است و اشکال گذار از سيستم متمرکز به آن گوناگون است . با اذعان به اين واقعيت که هر کشور تجربيات يگانه خود را در فرآيند حرکت به عدم تمرکز دارد،
اصلاحات ساختاری و سياسی که بايد برای حرکت بسوی عدم تمرکز انجام شود تحت عنوان چهار بخش اصلی ( سياسی ، اداری ، اقتصادی و مالی ) مشخص شده است و تغييراتی که در نتيجه اصلاحات در حکومتهای محلی بوجود می آيد استقلال در ارائه خدمات ، منابع مالی مستقل و تشويق مشارکت عموميست .
عدم تمرکز ‘ بر حسب تعريف " برنامه سياست توسعه سازمان ملل " (UNDP) " نتيجه منطقی اعمال مؤلفه های جوهری يک حکومت خوب در حوزه ايالتها و سطوح محلی ميباشد و درست همانيست که " اولويتهای سياسی ، اجتماعی و اقتصادی مبتنی بر تفاهم گسترده عمومی را در جامعه تضمين نموده و صدای آسيب پذيرترين و تهيدست ترين اقشار اجتماعی را بهنگام تصميم گيری هنگام تخصيص منابع توسعه رسا ميسازد ." نکات زيرين روابط داخلی و الزامات و نتايج " حکومت خوب " و جانمايه آنرا بر حسب تعريف فوق بيان ميکند: * مشارکت جوئی ،راهيابی مردم در فرآيند تصميم گيری ، بطور مستقيم و يا توسط نهادهای واسطه قانونی که خواستها و منافع آنان را نمايندگی مينمايد. مؤسسه مطالعات توسعه و اسکان شهرنشينی (2002) ، عدم تمرکز را وسيله تأمين حکومت خوب در سطوح محلی ميداند .
1- تعريف حوزه عمل : 2- نهادها 3- وجودکارمند و کاردان 4- منابع مالی 5- نمايندگی 6- خدمات
نتيجه گيري 2 تمرکز زدائی از يک نظام متمرکز يک فرآيند طولانی و حاصل تلفيق اراده سياسی جمعی و کار کارشناسی صاحب نظران و متخصصين ميباشد . ايجاد نظام فدرال حلقه پايانی اين زنجيره است . 4 توزيع اقتدار مرکزی و درآمدهای ملی منجر به افزايش درجه عدالت اجتماعی ‘ رفاه عمومی و کاهش فقر ميباشد . در ايران آينده فقط در يک دوره نسيتا طولانی و پس از استقرار يک دموکراسی مبتنی بر حقوق شهروندی و تأمين پيش شرطهای لازم و حرکت تدريجی سنجيده و مبتنی بر کارشناسی ميتوان ابتدا به عدم تمرکز اداری دست يافت و سپس يک سيستم فدرال طراحی نمود . حسن شريعتمداري |
||